Ada satu pertanyaan klasik yang selalu kembali dalam perumusan kebijakan negara: ketika anggaran terbatas, haruskah negara memilih senjata atau mentega? Haruskah uang negara diarahkan untuk memperkuat pertahanan atau untuk membiayai pangan, pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan kesejahteraan rakyat?
Dalam ekonomi politik, dilema ini dikenal sebagai dilema guns and butter, sebuah konsep yang dipopulerkan oleh ekonom Amerika Serikat Paul Samuelson dalam bukunya Economics (1948) untuk menggambarkan trade-off klasik dalam alokasi anggaran negara. Pada tingkat paling sederhana, logikanya tampak jelas: semakin besar anggaran pertahanan, semakin kecil ruang fiskal untuk kebutuhan sosial ekonomi. Sebaliknya, semakin besar belanja kesejahteraan, semakin terbatas ruang untuk modernisasi militer. Namun, bagi Indonesia, pertanyaan ini tidak cukup dijawab sekadar soal pembagian anggaran. Ia menyentuh persoalan yang lebih mendasar: bagaimana negara membangun kemandirian strategis di tengah lingkungan keamanan yang semakin tidak pasti dan kondisi ekonomi yang semakin fluktuatif.
Indonesia berada dalam posisi yang unik sekaligus rentan. Sebagai negara kepulauan besar yang terletak di antara dua benua dan dua samudra, Indonesia memiliki wilayah maritim yang luas, jalur perdagangan yang vital, sumber daya alam strategis, dan posisi geografis di jantung Indo-Pasifik. Pada saat yang sama, Indonesia menghadapi dinamika keamanan yang semakin kompleks: ketegangan di Laut Natuna Utara, rivalitas kekuatan besar, kerentanan siber, ketergantungan pada impor teknologi tinggi, serta basis industri yang belum cukup kuat untuk menopang kebutuhan pertahanan modern.
Dalam konteks seperti ini, pembahasan pertahanan tidak bisa berhenti pada soal pembelian alat utama sistem persenjataan. Pertahanan harus dilihat sebagai bagian dari proyek pembangunan kapabilitas nasional. Negara yang kuat bukan hanya negara yang memiliki senjata lebih banyak, melainkan negara yang mampu memproduksi, memelihara, mengembangkan, dan mengintegrasikan kemampuan teknologinya sendiri. Di titik inilah dilema antara senjata dan mentega perlu dilampaui.
Dari Pembelian Alutsista ke Pembangunan Kapabilitas
Perdebatan publik tentang pertahanan sering terjebak pada dua kutub. Di satu sisi, ada pandangan yang menekankan urgensi modernisasi alutsista karena ancaman keamanan makin kompleks. Di sisi lain, ada kekhawatiran bahwa belanja pertahanan akan mengurangi ruang bagi agenda kesejahteraan. Keduanya memiliki dasar. Namun, persoalan utamanya bukan sekadar besar atau kecilnya belanja pertahanan, melainkan apakah belanja tersebut menciptakan kapabilitas nasional atau hanya memperpanjang ketergantungan.
Jika belanja pertahanan hanya digunakan untuk membeli sistem persenjataan dari luar negeri, dampaknya terhadap perekonomian nasional akan terbatas. Ambil contoh pembelian 42 unit pesawat tempur Dassault Rafale dari Prancis yang ditandatangani oleh Indonesia pada 2022. Meski memperkuat kemampuan udara TNI AU secara signifikan, pengadaan tersebut masih sangat bergantung pada industri pertahanan Prancis untuk platform inti, dukungan teknis, dan rantai pasok suku cadang strategis. Negara memang memperoleh alutsista, tetapi belum tentu memperoleh kemampuan teknologi, rantai pasok, keahlian teknis, dan kapasitas produksi. Sebaliknya, jika belanja pertahanan dirancang sebagai instrumen industrialisasi, ia dapat menarik tumbuhnya ekosistem manufaktur, rekayasa, elektronika, perangkat lunak, material maju, dan sumber daya manusia teknis.
Pelajaran dari beberapa negara Asia Timur menunjukkan hal tersebut. Jepang membangun kekuatan teknologinya melalui industri sipil yang sangat maju, berkat kapasitas industri dasar mereka di sektor baja, elektronik, dan mesin presisi yang telah berkembang pesat. Secara spesifik dalam bidang pertahanan, Jepang berhasil memanfaatkan program lisensi produksi pesawat F-15J dari Amerika Serikat tidak sekadar sebagai pengadaan, melainkan sebagai wahana alih teknologi. Mitsubishi Heavy Industries membangun sebagian besar unit F-15J secara domestik, sehingga mengakumulasi kompetensi teknis yang kemudian menjadi fondasi bagi pengembangan pesawat tempur generasi berikutnya. Korea Selatan menempuh jalur serupa: kebutuhan pertahanan dihubungkan dengan industrialisasi baja, galangan kapal, mesin, petrokimia, elektronik, dan logam. Melalui alih teknologi dari sistem persenjataan impor, Korea Selatan berhasil membangun industri pertahanan domestik yang kini mampu mengekspor tank K2, howitzer K9, hingga pesawat tempur FA-50 ke berbagai negara. Taiwan membangun posisi strategisnya melalui penguasaan semikonduktor, sehingga keberadaannya menjadi sangat penting bagi rantai pasok teknologi global. Masing-masing menempuh jalan berbeda, tetapi pesannya sama: keamanan nasional tidak selalu dibangun dengan memisahkan pertahanan dari ekonomi, melainkan dengan mengintegrasikannya.
Bagi Indonesia, pelajaran ini penting. Modernisasi pertahanan tidak boleh hanya dimaknai sebagai daftar pembelian alutsista. Ia harus menjadi agenda pembangunan kemampuan industri nasional. Setiap pengadaan besar semestinya dikaitkan dengan transfer teknologi yang nyata, peningkatan kandungan lokal, penguatan basis produksi, pelatihan insinyur, dan keterlibatan industri domestik. Tanpa itu, modernisasi pertahanan hanya akan menghasilkan kekuatan operasional jangka pendek, tetapi tidak membangun kemandirian strategis jangka panjang.
Industri Pertahanan sebagai Industri Jangkar
Indonesia sebenarnya memiliki modal awal. PT Pindad, PT PAL Indonesia, PT Dirgantara Indonesia, serta ekosistem DEFEND ID dapat menjadi fondasi industri pertahanan nasional. Tantangannya adalah bagaimana menjadikan industri-industri ini bukan sekadar produsen terbatas untuk kebutuhan pertahanan, melainkan industri jangkar yang menggerakkan rantai pasok nasional. Industri pertahanan tidak boleh berdiri sebagai ‘pulau’ yang terpisah dari perekonomian nasional. Ia perlu terhubung dengan industri baja khusus, mesin presisi, elektronik, sensor, radar, komunikasi, material komposit, sistem kendali, kecerdasan buatan, keamanan siber, hingga perangkat lunak. Ketika industri pertahanan tumbuh bersama ekosistem tersebut, manfaatnya tidak berhenti pada sektor militer. Ia dapat mendorong peningkatan kemampuan manufaktur nasional, memperkuat basis teknologi, dan menciptakan lapangan kerja berkualitas tinggi.
Logika ini semakin penting karena pertahanan modern sangat bergantung pada teknologi penggunaan ganda atau dual-use technology. Banyak teknologi yang dibutuhkan militer hari ini juga dibutuhkan oleh sektor sipil: satelit, drone, komputasi awan, sensor, kriptografi, keamanan jaringan, kecerdasan buatan, sistem navigasi, dan analitik data. Batas antara industri pertahanan dan industri sipil semakin kabur. Negara yang mampu mengelola irisan ini akan memiliki keuntungan strategis.
Indonesia perlu memanfaatkan ruang tersebut. Pengembangan drone, sistem pengawasan maritim, radar pantai, komunikasi aman, sistem logistik militer, dan keamanan siber dapat dirancang untuk mendukung sekaligus memenuhi kebutuhan sipil. Teknologi pengawasan maritim, misalnya, tidak hanya berguna bagi operasi pertahanan, tetapi juga bagi perikanan, penegakan hukum laut, keselamatan pelayaran, mitigasi penyelundupan, dan perlindungan sumber daya alam. Dengan cara ini, investasi pertahanan dapat menghasilkan manfaat ekonomi dan keamanan secara bersamaan.
Hilirisasi sebagai Instrumen Keamanan Strategis
Selain industri pertahanan, Indonesia juga perlu melihat hilirisasi sumber daya alam sebagai bagian dari strategi keamanan nasional. Secara definitif, hilirisasi adalah proses pengolahan bahan mentah atau sumber daya alam menjadi produk bernilai tambah lebih tinggi melalui serangkaian tahapan industri, dari ekstraksi menuju pemurnian, fabrikasi komponen, hingga manufaktur produk akhir. Bagi Indonesia, hilirisasi telah ditetapkan sebagai kebijakan strategis negara setidaknya sejak pemerintah memberlakukan larangan ekspor bijih nikel pada 2020 melalui Peraturan Menteri ESDM No. 11 Tahun 2019. Kebijakan ini dilandasi keyakinan bahwa Indonesia tidak boleh terus menjadi eksportir komoditas mentah sementara nilai sesungguhnya dari kekayaan mineral itu dinikmati oleh industri pengolah di negara lain. Selama ini, hilirisasi kerap dibahas sebagai kebijakan ekonomi untuk meningkatkan nilai tambah. Itu benar, tetapi belum cukup. Dalam dunia yang semakin terfragmentasi, penguasaan rantai pasok strategis merupakan sumber daya geopolitik.
Indonesia memiliki posisi penting dalam komoditas mineral, terutama nikel. Namun, posisi sebagai pemilik sumber daya alam tidak secara otomatis menghasilkan kekuatan strategis. Kekuatan baru muncul jika Indonesia mampu menguasai pemrosesan lanjutan, teknologi material, industri baterai, manufaktur kendaraan listrik, dan produk turunannya. Jika hanya berhenti pada ekspor bahan mentah atau pemurnian dasar, Indonesia tetap berada di posisi bawah dalam rantai nilai global.
Hilirisasi yang berhasil harus menghasilkan penguasaan teknologi, bukan sekadar peningkatan volume produksi. Ia harus menciptakan kemampuan insinyur domestik, riset material, standardisasi industri, manufaktur komponen, dan kapasitas ekspor bernilai tambah tinggi. Dengan begitu, Indonesia tidak hanya menjadi pemasok bahan baku, tetapi juga menjadi simpul penting dalam rantai pasok masa depan. Ketergantungan dunia terhadap produk strategis Indonesia dapat menjadi bentuk daya tawar baru.
Namun, hilirisasi juga menyimpan risiko. Tanpa tata kelola yang kuat, hal ini dapat berubah menjadi konsentrasi rente, kerusakan lingkungan, konflik sosial, dan ketergantungan baru pada investor atau teknologi asing. Karena itu, hilirisasi strategis harus disertai standar lingkungan, transparansi kontrak, perlindungan tenaga kerja, kewajiban transfer teknologi, serta evaluasi dampak ekonomi yang jelas. Kemandirian strategis tidak boleh dibangun dengan mengorbankan keberlanjutan.
Masalah Utama: Kapasitas Negara
Seluruh agenda di atas hanya mungkin berhasil jika Indonesia memiliki kapasitas negara yang memadai. Banyak negara memiliki sumber daya alam, pasar yang besar, dan ambisi industri yang kuat. Namun, tidak semuanya berhasil menjadi negara industri. Perbedaannya sering kali terletak pada kemampuan negara dalam merancang prioritas, mengoordinasikan lembaga, mengawasi pelaksanaan, dan menjaga kebijakan dari pencaplokan kepentingan jangka pendek.
Inilah tantangan utama Indonesia. Kita tidak kekurangan regulasi atau dokumen perencanaan. Indonesia memiliki UU Nomor 16 Tahun 2012 tentang Industri Pertahanan, Kebijakan Umum Pertahanan Negara, Strategi Pertahanan Negara, Postur Pertahanan Negara, Rencana Strategis Kementerian Pertahanan, hingga Minimum Essential Force sebagai kerangka modernisasi alutsista, tetapi sering kesulitan menjaga konsistensi dalam pelaksanaannya. Kita memiliki lembaga seperti Komite Kebijakan Industri Pertahanan sebagai instrumen untuk mengoordinasikan kebijakan nasional dalam perencanaan, perumusan, pelaksanaan, pengendalian, sinkronisasi, dan evaluasi industri pertahanan,namun efektivitas koordinasinya sering dipertanyakan dan hasil integrasinya belum optimal dalam pembangunan industri pertahanan. Kita memiliki proyek strategis, tetapi tidak semuanya diikat oleh indikator hasil yang jelas. Dalam sektor pertahanan, risiko ini semakin besar karena ruang kerahasiaan memang diperlukan dalam beberapa aspek tertentu. Namun, kerahasiaan tidak boleh menjadi alasan untuk melemahkan akuntabilitas.
Belanja pertahanan harus dinilai bukan hanya dari nilai kontraknya, tetapi juga dari hasil strategisnya. Apakah pengadaan tersebut meningkatkan kesiapan operasional? Apakah ada transfer teknologi yang nyata? Apakah industri domestik terlibat secara signifikan? Apakah biaya pemeliharaan jangka panjang dapat ditanggung? Apakah sistem yang dibeli sesuai dengan doktrin, geografi, dan kebutuhan operasional Indonesia? Pertanyaan-pertanyaan ini harus menjadi bagian dari proses evaluasi kebijakan.
Dengan kata lain, negara harus lebih cerdas dalam membelanjakan sumber daya. Di tengah rasio pajak yang masih relatif rendah dan kebutuhan pembangunan yang sangat besar, setiap rupiah belanja strategis harus menghasilkan efek pengganda. Belanja pertahanan harus memperkuat keamanan sekaligus memperkuat industri. Hilirisasi harus meningkatkan nilai tambah sekaligus memperkuat posisi geopolitik.
Menuju Otonomi Strategis Indonesia
Prinsip politik luar negeri bebas aktif memberikan Indonesia ruang manuver yang penting. Namun, bebas aktif yang tidak akan bermakna banyak tanpa kapasitas nasional yang kuat. Di tengah rivalitas kekuatan besar, negara yang tidak memiliki kapabilitas industri, teknologi, fiskal, dan pertahanan akan semakin sulit menjaga otonomi strategisnya. Ia dapat tetap menyatakan diri netral, tetapi dalam praktiknya rentan ditekan oleh ketergantungan pada ekonomi, teknologi, atau keamanan.
Karena itu, otonomi strategis Indonesia harus dibangun dari dalam. Ia tidak cukup bertumpu pada diplomasi, tetapi juga pada industri, riset, pendidikan teknik, penguasaan data, keamanan siber, energi, pangan, dan logistik. Diplomasi yang kuat membutuhkan fondasi material. Posisi tawar internasional tidak hanya lahir dari pidato, tetapi juga dari kemampuan nyata suatu negara.
Di sinilah dilema senjata dan mentega perlu dibaca ulang. Indonesia memang tetap harus menetapkan prioritas anggaran. Tidak semua kebutuhan bisa dibiayai sekaligus. Namun, pertanyaannya bukan lagi apakah kita harus memilih antara pertahanan dan kesejahteraan. Pertanyaan yang lebih tepat adalah bagaimana merancang kebijakan agar pertahanan menjadi bagian dari pembangunan produktif dan pembangunan ekonomi yang memperkuat kemandirian pertahanan.
Untuk itu, agenda kebijakan pertahanan Indonesia perlu dibuat lebih operasional. Pertama, setiap pengadaan alutsista skala besar harus disertai peta jalan industri yang memuat indikator transfer teknologi, kandungan lokal, kemampuan pemeliharaan dalam negeri, dan keterlibatan pemasok nasional. Kedua, kewajiban offset tidak boleh berhenti sebagai klausul administratif dalam kontrak, tetapi harus diukur melalui capaian konkret: berapa banyak insinyur Indonesia yang dilatih, komponen apa yang dapat diproduksi di dalam negeri, fasilitas apa yang dibangun, dan teknologi apa yang benar-benar dikuasai. Ketiga, Komite Kebijakan Industri Pertahanan perlu ditempatkan sebagai eksekutor kebijakan dan penghubung yang efektif antara kebutuhan TNI, industri domestik, universitas, lembaga riset, dan sektor swasta teknologi. Keempat, pemerintah perlu membangun mekanisme audit manfaat industri dari setiap belanja pertahanan, bukan hanya audit kepatuhan anggaran. Dengan begitu, publik dapat menilai apakah belanja pertahanan benar-benar memperkuat kesiapan militer sekaligus menciptakan kapasitas industri nasional.
Kelima, hilirisasi mineral strategis perlu dihubungkan dengan agenda pertahanan dan teknologi nasional. Nikel, logam tanah jarang, baja khusus, baterai, dan material maju harus dilihat bukan sekadar sebagai komoditas ekspor, tetapi sebagai basis bagi industri strategis masa depan. Tanpa penguasaan teknologi material, manufaktur komponen, dan riset terapan, hilirisasi hanya akan memindahkan Indonesia dari ketergantungan pada ekspor bahan mentah menuju ketergantungan baru pada teknologi asing. Karena itu, kebijakan hilirisasi, industri pertahanan, pendidikan teknik, dan riset nasional perlu ditempatkan dalam satu kerangka besar: pembangunan kapasitas strategis Indonesia.
Indonesia tidak dapat menghindari dunia yang semakin kompetitif. Fragmentasi rantai pasok, perang dagang, konflik kawasan, dan tekanan geopolitik akan terus membentuk lingkungan strategis ke depan. Dalam situasi seperti ini, kerentanan terbesar bukan hanya lemahnya pertahanan militer, tetapi lemahnya basis industri dan teknologi yang menopang pertahanan itu sendiri.
Karena itu, membangun pertahanan Indonesia tidak boleh hanya berarti membeli senjata. Ia harus berarti membangun kemampuan bangsa: kemampuan untuk memproduksi, memperbaiki, mengembangkan, mengamankan, dan berinovasi. Jika tidak, Indonesia akan terus berada dalam posisi sebagai pengguna teknologi, bukan penguasa teknologi; sebagai pasar, bukan produsen; sebagai objek tekanan, bukan subjek strategis.
Pada akhirnya, negara yang kuat bukanlah negara yang memilih senjata dengan mengorbankan mentega, atau memilih mentega dengan mengabaikan senjata. Negara yang kuat adalah negara yang mampu membangun keduanya secara sinergis dan terencana: industrialisasi, teknologi, kapasitas kelembagaan, dan akuntabilitas publik. Bagi Indonesia, inilah jalan yang harus ditempuh jika ingin menjadi aktor strategis, bukan sekadar penonton, dalam tatanan Indo-Pasifik yang sedang berubah.
